擴大保障的職災保險法草案，來得及過嗎？
文／鄭雅文、黃怡翎
近日來，電視上不斷充斥著各政黨內爭取總統候選人出線的新聞，轉眼間，我們與總統大選的距離又愈來愈近。
蔡英文政府執政將邁入任期的最後一年，當年提出的競選勞動政見中，針對職災勞工的保障部分，包括：「整合現行的相關法令，將職災保險單獨立法，建構預防、補償、重建體系，並擴大被保險人的範圍，讓更多從事危險工作的勞工加入，以及針對現在許多職業病未能及早發現問題，要求積極改善並給予補償」等等，這些競選承諾，至今究竟兌現了多少？
職災保險單獨立法，是職災勞工保障重要的基礎工程，亦是作為社會安全網的重要環節，其最主要的精神，就是讓不幸遭遇職災的勞工能立即得到合理的補償，並得以重回職場，同時也藉由完善的職災補償制度促進職災預防。台灣現行的職災補償制度雖有社會保險型態，卻問題叢生，造成職災者難以獲得充分保障，更時常在尋求法定補償權益的過程中飽受刁難，其中主要有以下幾大問題：
現行職災補償制度4大問題
1. 跑迷宮：補償制度散落各法規，未有整合體系
現行的職災補償制度分散在《勞動基準法》、《勞工保險條例》、《職業災害勞工保護法》、《民法》等法令之中，然而各法規的涵蓋族群不一，主責單位不同，給付計算方式也不同。受災勞工須同時知道多部法令規範，向不同政府單位提出申請；且不同單位間，也往往無橫向通報機制，勞工為求主張自己的權益，需疲於奔命到處爭取，不僅陷入行政迷宮，也常造成權益受損。
2. 保障少：勞保職災給付不足
除了制度混亂外，目前的勞保職災給付內容也嚴重不足。例如現行的職災醫療給付項目僅受限於全民健保給付項目，諸如燒燙傷的人工皮等等自費項目、裝置義齒、整形美容等，皆不給付。因職災導致失能、但未失去全部工作能力者，也僅能得到一次性的給付，不但金額過低，也未考量失能者因勞動力減損而導致的終身謀職困難問題。
此外，已達終身無工作能力之失能者所領取的失能年金，或是職災死亡者遺屬領取的遺屬年金，竟以保險年資納入給付計算，造成年資短淺的勞工僅能領取每月幾千元的低額年金，完全不足以維持職災者災後生活。
在現行制度下，因職災保險給付不足，又因《勞基法》所定的無過失雇主補償責任往往高於保險給付，造成職災勞工除了申請職災保險給付外，需另外再向雇主要求補償。若雇主未依《勞基法》給予補償，勞工就只能透過司法訴訟才能取得完整權益。職災發生之後勞雇雙方陷入緊張對立，究其原因，實因法律制度設設計不當、未透過社會保險全面落實雇主無過失補償責任所致。
3. 鑽漏洞：未全面強制納保，造成雇主責任的逃逸
職災保險保費應由雇主全額負擔，這是國際公約明訂的原則。然而在台灣，4人以下事業單位的受僱者仍未強制納入職災保險。此外，許多勞工雖明確有受僱身分，卻因雇主違法未為勞工加保，使職災勞工因此失去社會保險保障；違法的是雇主，但結果卻變相讓職災勞工得到最大的懲罰（災後無法請領給付）。
參考國際經驗如日本，職災保險的效力在勞僱關係開始的那一刻便已生效，若雇主應為勞工加保而未加，一旦發生事故，保險仍需給付，而由國家角色（保險人）向雇主索賠，以保障勞工權益。
4. 不長久：著重現金給付，忽略復工重建機制
職災保險制度應連結災後重建機制，包括醫療復健、社會復健、職能重建與職業重建。現行重建與復工服務資源缺乏整合，也有服務據點不足、資源可近性與可及性分配不均之問題。勞動部更將重建服務工作以年度計畫形式招標辦理，使得應屬常設性、固定性的服務業務，成為年年招標的年度計畫，造成服務業務無法穩定，重建服務專業人員缺乏就業保障，經驗也難以積累，當然服務品質也就難以確保。勞工一旦受災，便不易回復職場。
蔡政府上台後，針對職災保險單獨立法的作業，雖多次召開研議修法諮詢會議，卻始終未能提出具體政策方向，中間更因《勞基法》兩度修法的爭議，而使得修法進度趨於緩慢。直至2018年1月，才再以委託研究、議題專文等方式，蒐集先進國家制度做法，作為政策參考。2018年8月至9月邀集勞資團體、學者專家及NGO團體召開5場次研商工作坊，10月針對全國性工會團體進行座談，再於11月至2019年2月底召開13次條文研訂會議。
勞動部目前預計將於6月底上網公告，待完成公告程序後送進行政院會。修法進度，雖然於去年開始急起直追，但草案進入行政院會，縱使快速通過後，再送進立法院審查時，已進入立法院屆期中最後一個會期——該會期依照慣例，俗稱為「預算會期」，主要將審理隔年度的中央總預算案，再因應立委選舉在即，所剩開會時間不多，是否來得及完成審理《職災保險法》草案，令人擔憂。
「看不見的職業病」冰山一角
此外，針對另一重大政見——改善未能及早發現職業病的問題，參考勞保近10年來職業病補償人次的統計，並無呈現明顯職業病補償率提升的趨勢，顯示職業病的問題，仍潛藏在冰山之下。
※2015年台北地方法院一審判決，認定RCA員工罹癌與職業暴露有關，共有139件依專案領取職災給付。
資料來源：勞保給付統計資料
根據國際勞工組織（ILO）於1985年公布的171號「職業健康服務建議書」（Occupational Health Services Recommendation），職業健檢的類型分為4類，包括：
- 針對特定工作所需而訂定的職前健檢
- 針對從事特殊危害作業工作者的定期健檢
- 針對因病停職的工作者所作的復職評估健檢
- 針對從事特殊危害作業工作者離職或退休後的追蹤性健檢
上述不同屬性的職業健檢，各有不同的政策目的。例如第一種健檢有配工、選工的目的；第二種健檢是為了偵測提早發現疾病徵兆，作為提早治療或採取保護措施的依據；第三種健檢，是為了瞭解工作者的傷病回復狀況，作為復工或調整職務的依據。第四種健檢與上述三類不同，乃是針對離職者的追蹤性健檢。為何已離開職場的工作者仍應持續監測？目的是為了提早發現潛伏期較長的職業病，例如石綿疾病，或是RCA事件中氯乙烯等有機溶劑導致的職業性癌症。這些慢性發作的職業病，幾乎都是多年之後才發生。離職者健檢制度的意義在於，即使已退出職場，職業傷病罹病者的健康權與生命權受損，仍應獲得合理的補償，包括醫療與生活照顧。
以日本制度為例，曾經從事「石綿作業」的勞工可領取政府發給的「石綿作業健康管理手冊」，並免費接受離職後職業健檢，一旦發現罹患職業石綿疾病，則可進入職災保險給付程序，經確認後，可享有免費醫療，死亡者家屬可請領喪葬給付與遺屬補償。這些費用，均由勞災保險基金支付。根據統計，截至2010年底，日本持有「石綿作業健康管理手冊」人數累積有23,958人；而在2010年的一年期間，有3,177名手冊持有者透過此健康檢查機制被診斷罹患職業性石綿疾病。
在台灣，依據勞保局的統計數據顯示，目前「預防職業病健檢給付」每年花費大約2.7億元，共約25萬件健檢給付，但卻很少有職業病透過職業健檢被發現。此問題成因多重，而其中一大重要因素，是現行職業健檢制度僅侷限於在職者，因此對於潛伏期漫長的慢性職業病，幾乎難以發揮提早發現職業病的功能。
除了健檢之外，依據《勞工保險條例》第20條第一項規定：「被保險人在保險有效期間發生傷病事故，於保險效力停止後一年內，得請領同一傷病及其引起之疾病之傷病給付、失能給付、死亡給付或職業災害醫療給付」、第20-1條規定「被保險人退保後，經診斷確定於保險有效期間罹患職業病者，得請領職業災害保險失能給付」，也就是說勞工須在離職退保後一年內罹患職業病者，才能請領完整的職災補償，若退保超過一年後，僅可請領職災失能給付。
然而，許多職業病潛伏期長達數10年，勞工發現罹病時，多半早已離職、轉職或退休多年，僅能申請職災失能給付，相關保障上已被大打折扣。且在實務上，以石綿所引起的惡性間皮瘤為例，由於該疾病為較兇險的癌症，確診後存活時間約8～14個月，病程進展極為快速，許多個案往往在罹病初期未達到失能狀態，一旦惡化後便快速死亡，致使任何補償都拿不到，形同制度上排拒了職業病勞工的保障，讓勞工自行承擔疾病的後果。
勞動部對上述離職退保後之健檢與補償的回應，則皆表示須待《職災保險法》單獨立法時，一併於法令中修正，而無進一步的補救措施。
檢視蔡總統對職災勞工的承諾，距離兌現尚有待努力。建立安全健康、平等共善的勞動環境，是我們追求的目標，呼籲行政、立法機關在所剩無幾的時間下，能儘速完成法制作業，不僅落實蔡總統政見，更能有效保障勞工權益。
（作者鄭雅文為台灣職業安全健康連線理事長、黃怡翎為台灣職業安全健康連線執行長）
原載於報導者
