完備職災支持系統 各界籲職災保險應單獨立法
2014.12.10
完備職災支持系統 各界籲職災保險應單獨立法
長期以來，重經濟輕勞工的價值思維不斷呈現與貫徹在政府政策，而勞工在職場面臨的危害與健康威脅，與職災發生後漫長的勞資議及訴訟，更成為身心的巨大折磨。為此，勞工與職安團體積極推動「職災保險單獨立法」，期望整併現行散亂的醫療、鑑定、復健與補償機制，從而建置完善的職災體制。
由台灣職業安全健康連線、台灣勞工陣線等民間組織共同於12月初舉辦「職災保險單獨立法的願景與挑戰」座談會，邀請職業醫學界相關之專家學者，商討現行制度缺失與未來立法完善的可行面向。長期關切職業醫學體制的成大職業醫學所教授王榮德提出，目前台灣職災補償制度的困境包括法令繁複不一、涵蓋層面不足、舉證困難，以致補償率極低，更使得應有的社會正義消失。
職災體制不足，雇主成本轉嫁全民負擔
王榮德認為，參考各國的職災保障，其核心價值都是以共存共榮為主，但台灣勞工發生職災後，相關的補償責任並未針對雇主進行必要的究責，反觀先進國家的制度設計都是將雇主應盡責任納入勞動成本，舉凡補償甚至是日後的復健工作，都是雇主的責任。因此，職災系列的積極性政策思維，應朝向單獨立法，否則以現行制度不僅造成職災補償保障不足，連帶導致職災後的復健、復工、長照都未職保系統提供，變成原應由雇主負擔的成本轉成全民負擔。
王榮德指出，現行職災保險費率增加有限，主要是雇主反對，而政府也以雇主成本增加不利經濟為由壓低費率，「但過份保護雇主權益反而是失去公平正義」。王榮德以各國為例，OECD國家也都在1%以上， 韓國的費率是1.87%， 日本也有0.7%，但台灣卻只有韓國的十分之一僅0.18%，這就造成了職保應有的正義未落實，勞工受害後的成本全數變成由社會保險支付，形成轉嫁予全民負擔。
長期進行職災研究的王榮德指出，職災的發生不只當下損傷，還包括職災勞工「預期壽命」的損失，以下肢截肢者為例，經長期追蹤21年後發現其預期壽命減少至少4-5年；至於職場因素導致的肝癌，併計壽命與生活品質損失，也多達17.5健康人年。他強調，肝癌病人終身平均花費超過60萬元，而肺癌則是46萬至60萬之間，這些癌症本身都有可能是職業環境因素所導致，但終身醫療卻全由健保給付，再加上年紀增長後所需服務的成本又轉成為長期照顧成本，此外，原已偏低的總給付額度也會因壽命的減損使得給付總額大幅減少，再加上勞工個人與家庭生活品質的損失，這些成本全都由社會、勞工及家庭承擔，形成嚴重不公。
職災舉證的困境
而根據台大健康政策與管理研究所教授鄭雅文研究，台灣職業病補償率明顯偏低，以各國為例，2013年法國的補償率（每十萬人口）為385、瑞典為245；芬蘭和丹麥皆為170；英國為29、德國為17；鄰近台灣的日本補償率也有14、韓國甚至高達48；台灣卻僅有8。
補償率偏低與舉證有相當關聯。王榮德認為，是否屬於職災必須透過舉證確立，雖然身體的傷害問題不大，但是因職場環境所造成的職災性癌症的舉證難度就非常高。他以職業性癌症為例，自88年至101年度職業相癌症勞保給付人次，僅有82人，相較法國一年經鑑定的職業性癌症個案數就有900例，德國更多達1889例，而全球統計中與工作相關的職業性癌症可歸因率也在9.6%，顯見台灣過度低估。倘若以歐盟職業性癌症估計方法推估，則2010年台灣的職業性癌症數目，男性便多達4674人，而女性亦有938人，但對照當年度台灣的職業災症勞保總給付人次卻僅7人。
落差如此巨大，王榮德認為主因在於缺乏法律所規範的認定原則，如全球認定職業性癌症與工作相關可歸因率約在10%，而據歐盟研究，肺癌中也有20%可歸因於職場曝露是與石綿相關。他指出，職業病認定最難的地方就在於暴露證據， 歐盟早就將石綿納入職業病史，只要有早期暴露資料即可歸於職業病，但台灣對於職業性癌症與給付卻常面臨歸因證據不足。因此，他建議未來新法應該提出積極的改善，並將舉證責任由現行的醫生及勞工轉由雇主舉證疾病或身體損傷與職場無關，無法舉證即應就納入職業病，否則正義還是難以伸張。
職業病低估嚴重
中華民國環境職業醫學會理事長羅錦泉醫師也指出，法界與社會保險看待職災的角度有所不同，法官據以認定為雇主應依負擔的職業災害，也與勞保局認定的職業災害頗不一致。他表示，法官的認定標準多以職務遂行性與職務起因性為主，但勞保給付的角色，其認定則是依照「勞保被保險人因執行職務而致傷病審查準則」，光認定標準就極為紛雜。
此外，相較於其他先進國家，台灣職業病低估問題也比其他國家更為嚴重，他以2008年勞保災現金給付數據為例，該年就有6萬多件職災現金給付，且多屬災害事故給付，但屬於職業病卻僅有387件。雖然部分主張是職業病門診數量不足，但羅錦泉認為，目前職業傷病防治系統中，9大職病防治中心加計65家網路醫院，就有114位醫師有職業病門診，平均每年每位醫生僅有20例確定通報病例，比先進國家少很多，「能量還可以擴大」，因此並非職業疾病認定與鑑定醫生不足，反倒是不穩定的組織運作，才會嚴重影響職業傷病服務。
羅錦泉指出，職業傷病防治個案管理未能制度化，才是嚴重影響勞工接受業傷病服務品質與認定的主因，況且長期缺乏環境偵測資料及工業衛生調查資料，以致無法做為職業病鑑定的有力證據，這也是職業病認定的阻礙原因之一。他認為，台灣任何醫療機構醫師都可以開職業病診斷證明，但此舉卻是完全忽視專業，此美國為例，是由特約職業病鑑定醫師制度進行，專業性較高因此鑑定為職業病的成功率反而相對較高。
受雇者應全面納保
羅錦泉建議，台灣職災社會保險制度應朝向獨立立法，且應該設置獨立的業務專責機關。此外，職災保險更應該涵蓋所有受僱者，同時強化職災預防的誘因機制，並適當提昇給付額度與範圍，並與健保的醫療照顧制度有所區隔，才能提升職業傷病診斷率，並促進受災者復工。
對此，職安連線理事長，也是台大健康政策管理研究所教授鄭雅文也持相同的看法，她指出，根據跨國比較，台灣現在仍有許多未被納入職災體系的勞工本身就在高風險環境之中。因此她也主張應全面納保，並透過提高未依法納保的雇主罰責，以保障未納保勞工應有權益。
鄭雅文指出，目前行政院草案的主要問題，在於受雇於自然人雇主的受僱者屬「特別加保」對象，並非採強制納保，而是自願加保。但根據ILO第121公約強調的精神，雇主有法定責任為其受僱員工加保，一旦職災確立，則由職災保險人提供受災者保險給付，僅實際從事工作的雇主，以及自營作業者才是採自願加保。目前職保仍附屬於勞保條例，尚未強制投保工作者包括僱用未滿5人的廠場公司受僱者、實習生、臨時雇用者、無固定雇主勞工、自雇自營者，以及60歲以上或已領取勞保老年給付卻繼續工作者。而這些族群正是當前職業災病的高危險群。
即使行政院正在研議的草案仍未全面納保，鄭雅文表示，目前行政院草案中將外僱船員、派遣出國考察研習或提供服務、因職災傷病請假玫留職停薪未超過2年、以及已領各項老年退休給付仍受僱從事工作者都歸納為自願加保對象，至於受雇自然人雇主的勞工，例如未立案工地工頭、包商、病患或身心障礙者家庭所聘勞工，無一定雇主亦未加入職業工會的受雇者、童工。但這些人都是實際提供勞務，亦有對應的雇主，若未強制納保，仍有職災之風險與爭議。因此，不論雇主屬性、工作地點、契約長短或工作者國籍，都應由雇主辦理強制納保。
導入代位求償精神，雇主未投保勞工仍可請領給付
鄭雅文指出，當前全球勞動議題已朝向國家應扮演更強的角色，畢竟在勞動體系中，勞動最大的弱勢就在於失去勞動力就沒有薪資，早年女工飽受化學品毒害的結果，竟是雇主包個紅包給家屬，卻把職災勞工的傷害成本全數轉變成原生家庭的責任。未來職災補償制度會偏向雇主還是對勞工，就看勞雇間的角力結果，若要對勞工有利就必須加重雇主責任，因此她主張應提高未依法納保雇主的罰責。
她也以美國為例，一旦發現雇主未依法為受僱者投保，就會面臨重罰，美國法規明訂主可以被處以最高10萬美元的罰款，同時可能被課以最高一年的刑責，而台灣雇主未加保或以多報少，以致勞工權益受損會如此盛行，正因為對雇主應盡責任過度輕忽。此外， 在現行「職業災害勞工保護法」第6條中對於應加保而雇主未加保的勞工，若遇職災而雇主又未依法予以補償時，得比照勞保條例標準，按最低投保薪資申請職災殘廢及死亡補助。反觀，目前行政院的單獨立法草案，卻未將此精神納入。基於確保職災勞工權益，她強烈建議草案應納入若雇主應加保而未加保勞工，若發生職災，則可按最低投保薪資請領職災保險給付。而給付單位有權就已支出費用，向該名未投保之雇主進行「代位求償」，如此才能確保每一位付出勞務的受雇者獲得應有的權益保障。
2014.12.5台灣職業安全健康連線、台灣勞工陣線、台北律師公會舉辦「職災保險單獨立法的願景與挑戰」研討會會議紀實／
原文刊載於勞動者雜誌第180期
