石綿疾病的補償政策：日本、韓國與香港經驗（上）
二、石綿相關政策的歷史回顧
早在4500年前，即有使用石綿的紀載。自1850年左右，被稱為「神奇礦石」的石綿開始被大量開採與使用。至1930年代，石綿的健康危害即被確認，但1950年之後，石綿仍被大規模應用在許多產業。1970年代初期，國際組織開始宣導石綿的健康危害，並呼籲規範石綿的使用。1980年代，歐美先進國家陸續禁用石綿，但日本與韓國相對較晚，分別在2004及2009年才全面禁用，而台灣至今尚未全面禁用。本節扼要回顧日本、韓國、香港與台灣有關石綿的政策發展。有關石綿相關政策的發展歷程，可參見表一。
表一、石綿相關政策的歷史回顧
（一）日本
戰後日本經濟起飛，石綿進口量在1950年之後快速上升，到1974年達到最高峰，使用在石綿管、石綿板、石綿瓦等產品的製造上，石綿噴鍍法也成為普遍的施工方式[3]。
1950年代至1960年代，日本的職業災害與公害事件層出不窮，包括著名的四大公害事件（水俁病、四日市哮喘病、痛痛病、油症），引發勞工與民眾的大規模抗議。日本政府為了回應民意壓力，陸續頒佈職業安全與公害防治法案，包括1960年的《塵肺症法》、1967年的《公害對策基本法》、1968年的《空氣污染防治法》、1972年的《勞動安全衛生法》、1973年的《化學物質審査規制法》與《公害健康被害補償法》等。日本也在1975年禁用石綿噴鍍工法，開始管制毒性較強的青石綿（crocidolite）[4]。
日本自1950年代以來進行不少工業衛生與職業醫學調查研究；第一件「石綿肺症」案例出現在1954年，該個案根據勞動基準法獲得職業病認定與補償；1978年，第一件「間皮瘤」（或稱中皮腫）被認定為職業病，同在1978年，政府公布石綿引起間皮瘤與肺癌的職業病認定指引[5]。
然而，在1980年代西方先進國家紛紛禁用石綿時，日本政府仍未積極管制。1987年，日本媒體曾大幅報導學校建築物的石綿暴露問題，引起民眾恐慌；1995年，日本發生阪神大地震，造成大量建築物傾頹倒塌，但日本政府並未告知民眾石綿的危害，導致拆除與清運工人及居民暴露在厚重的石綿粉塵中，受到輿論批評。2005年6月，三位居住在尼岐市(Amagasaki)「久保田」(Kubota)機械製造廠附近的居民，因罹患間皮瘤而向久保田公司提告。媒體緊接著揭露久保田員工在1978年至2005年之間，有79位因肺癌或間皮瘤過世，接著又進一步指出，有34位員工家屬及工廠附近的社區居民，因罹患間皮瘤而過世。此事件對日本社會造成極大衝擊，史稱「久保田震撼」（Kubota Shock）。
「久保田震撼」事件後，日本的石綿訴訟案快速增加，在民間非政府組織的協助下，罹病者不僅向石綿工廠提出集體訴訟，也向各地方政府提告。日本政府在2006年二月快速頒佈「石綿健康傷害救濟法」，用來補償因石綿暴露致病的社區民眾。
2014年10月，日本最高法院做出判例，指出日本政府必須為過去安全衛生管理上的行政怠惰，對30位罹患石綿疾病的勞工及其家屬負擔損害賠償責任，賠償金額3億3千萬日圓（約6,600萬台幣）。法院宣判後，厚生勞動部部長正式向罹病勞工道歉，為日本石綿疾病補償運動重大事件之一。目前仍有多起集體訴訟進行中。
由上述回顧可發現，在日本，媒體報導與訴訟，是促使政府積極面對石綿危害的重要因素。
（二）韓國
韓國在二次世界大戰期間，為了供應戰時日本的軍事需求而大量開採石綿礦產。戰後，南韓的石綿產業蓬勃發展，來自日本、德國的資金大力挹注南韓的石綿工業。從1960年代至1980年代末期，韓國勞工大量暴露於石綿粉塵，但政府並沒有管理或保護措施，即使在1981年《産業安全保健法》頒佈後，社會大眾對石綿危害仍未重視。
1990年，南韓頒佈特殊化學物質管理法，並將石綿列為特別危害物質加以管制；1993年，南韓首次進行了石綿相關疾病的全國性調查，此年，石綿導致的惡性間皮瘤病例被報導，促使政府開始正視石綿問題。自1990年代後期，韓國開始積極管理石綿，包括1997年禁用青石綿與褐石綿、2002年大幅降低容許濃度等等；南韓的石綿製造業也因工業衛生規範日益嚴格，快速外移至中國與東南亞地區[6]。
在2000年到2007年間，韓國職災保險認定了65件石綿相關職業病。2009年，南韓全面禁用石綿製品；2010年，韓國政府頒佈《石綿損害救濟法(Asbestos Damage Relief Act)》，用以補償未被職災保險涵蓋的石綿疾病受害者[6]。
（三）香港
香港有關職業傷病補償的相關規範，大都是在1997年歸返中國之前由英國殖民政府所制定的，包括香港基本法中的《僱員補償條例》(Employees’Compensation Ordinance, ECO)以及1980年針對塵肺症頒布的《肺塵埃沉著病(補償)條例》。根據後者，香港政府向營造業及礦場徵收補償基金，設置「肺塵埃沉着病補償基金委員會」(Pneumoconiosis Compensation Fund Board)。該委員會為法定組織，主要業務為：對矽肺症、石綿肺症、間皮細胞癌以及其他粉塵暴露引起的塵肺症勞工提供補償、復健與預防服務。此補償基金也支助職業傷病的預防、教育與政策研究，也針對營造業等高暴露職業族群，提供免費健康檢查與追蹤服務。
除了上述法定組織之外，成立於1984年的「香港工人健康中心」(Hong Kong Workers’ Health Centre，簡稱工健)亦在石綿議題上扮演重要角色。該組織為民間團體，由塵肺症補償基金支助經費，工作業務包括教育宣導、法案研擬、政策倡議、協助塵肺症患者。工健在2007年著手石綿職業病補償政策的修訂，促成了2008年《肺塵埃沉著病(補償)條例》的修訂，將間皮細胞癌納入石綿導致的相關疾病的補償範圍。
近年香港政府積極推動都市更新，以屋齡30年以上的房屋作為拆除或改建的補助標的，而這些房屋大多興建於1960~1970年代，也就是石綿建材被大量使用的時期。舊屋拆除改建與廢棄物清運過程中可能造成的石綿暴露，為香港當前重要的政策議題。自2014年4月14日起，香港根據《空氣污染管制條例》第80條，已全面禁止進口、轉運、供應和使用所有種類的石綿和含石綿物料。
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