活動紀錄

張烽益（台灣勞動與社會政策研究協會執行長）

很多人會說職災保險，不是現在就已經有了嗎，為什麼還要來談這個議題？這必須先從現行制度的一些問題談起，等會我會先講一些原則。

中研院社會所謝國雄老師過去撰寫了一本關於台灣勞動體制的書，在這本《純勞動》裡，他提到台灣的勞動關係是一種「純勞動」，就是有作才有錢、有賺才能賠，勞動力市場就是人肉市場，可以用金錢買斷，當然他不覺得這是一個好的關係。在這種關係底下勞資共賭、共同來賭，賭不會發生職災，發生就再看著辦。

一旦發生職災，雇主失去了照顧員工的意識，就要開除或是用錢解決這個受傷生病的員工，變成人肉市場的喊價，喊價之後就是買斷勞動力。你說我雇主要負擔後續的復健重建，那是不可能的事。對勞工來說，也會抱著大家「互相」的想法：公司也沒賺什麼錢，大家要講點道義，結果就變成這樣。這就是勞資共賭。若是勞工和雇主在「互相」、講道義時取得共識，也就算了，若雙方不同意，就演變成衝突，勞工只能尋求法律解決。當衝突開始後，就是非常惡性循環的開始。

我想到之前普悠瑪列車出軌事件。撞車以後應該要做什麼事？不是追究司機的責任，也不是家屬的賠償，而是要讓事情不要再發生。如何不再發生，就是要讓大家講實話。我又想到另一個例子，醫師的醫療糾紛也是，重要的是不要再發生，應該要創造一個醫病都能開誠佈公的環境，不是追殺式的，這樣才能去預防，以後不再發生悲劇。

其實職災難道不應該也是這樣嗎？一般的雇主都很願意有個環境不要讓職災再發生，就像醫師也不願意發生醫療糾紛一樣。我覺得職災保險應該創造的社會制度是要解決社會衝突，不管是勞基法或是勞保都應該如此。但我認為目前的制度沒有做到，反而是助長社會衝突，我覺得非常不應該。講白一點，這筆錢是雇主全額提撥，勞保局沒有理由管這筆錢要怎麼花。

雇主為什麼要提撥這筆錢，就是作為一個老闆買個保險來分散風險，職災保險應該是要涵蓋雇主責任，但現在也沒有。我若是雇主，就會去問勞保局為什麼這個保險沒有抵充我的責任？結果是勞工要以勞基法的規定來向我請求補償，結果到後來乾脆民事、刑事都一起告，不只是造成勞工漫長的訴訟，也讓勞雇關係破裂。

再來就是目前混亂的保護法令，職業安全衛生法、勞基法、勞保條例、職災勞工保護法各行其事，這個部分我不再贅述。另外是職災補償的三低現象：認定數量低、補償給付率低、保險費率過低，這些現象的產生，我覺得是因為在給付端被高度壓縮，案量少又給付少，保費就一直降，結果就形成這樣的問題。

職災補償要有二個層次：市場維持與人權保障。保險是要用來取代追償，當職災發生後，讓企業可以繼續運作，而且去除雇主責任，我剛才有提到，沒有雇主是故意讓勞工受傷生病。做到這一層，進一步就能滿足職災勞工的人權，可以有足夠的補償維持他的經濟來源，又透過復健重建讓他可以再回到勞動力市場。這也是大部分國家會以保險作為職災補償的原因。

我們可以看到目前保險基金的餘額是208億，2006年是163.8億、2007年是173.7億…後面幾年大概維持差不多的餘額，但近年來累積得很快，現在已經達到208億了。這些錢都是雇主支付的，嚴格來說，會有一部分是來自政府，因為加保在職業工會裡的勞工，會有政府負擔和自己負擔兩個部分，不過，這筆錢絕大部分都是雇主的錢。

台灣目前職災補償體系的缺失，包括四人以下沒有納保、職業病發現率低估、補償管道多頭馬車、職災保護專款掏空勞保職災基金，以及職災醫療給付只限於健保負擔的部分、也缺乏主動協助勞工重建與復工的誘因、給付低於勞基法雇主補償責任、發現率低補償率低保險費率低的三低，以及職災勞工在災後被雇主惡性解僱的情形嚴重。

這些問題致使職災保險有「去保險化」的危機：認定嚴格使得給付變少，職保基金就有剩餘，這些錢轉入職災勞工保護專款，因為錢花不完就降低費率，因為錢變少了就嚴格認定…，產生了這樣的惡性循環，職災認定通過的案數愈來愈少，代表有更多的勞工必須尋其他途徑來取得補償。

這邊提到職災勞工保護專款，這是什麼？我們在2002年通過職災勞工保護法，這是為了填補職災保險項目對勞工保障的不足。法令通過時先從勞保裡撥了一大筆錢－100億，逐年依比例提撥結餘款進去這個專款，目前大概是112億的規模。這筆錢不是保險，而是政府的預算，我們每一年支出大概是2億。他是在做目前勞保職災應該要做而沒有做的，用專款以權宜的方式來做，譬如說，失能生活津貼是為了填補無工作能力勞工的經濟安全，但為什麼只發5年？符合領取失能生活津貼的勞工必須達到終身無法工作的程度，一年沒幾人可符合。當初因為不敢動大的架構，有點像違章建築一樣另訂定了職災勞工保護法，我覺得這些東西應該都是要納入保險來做。

而且保護專款啟動後，就變成了是政府補助。簡單來說，政府補助缺乏主動與積極性，政府有能力想做才做，像十大職業傷病防治中心，每一年都用計畫來補助，每個中心每一年底都要寫結案報告。事實上這應該是一個常設的機構，就應該要像健保的特約醫院、診所，以簽約的方式持續進行業務，健保醫院哪有每年都要寫計畫申請經費、寫期末報告。

再來是補償多頭馬車，有勞保的給付、勞基法的雇主補償與民事損害補償，不同的法律適用於不同身分的勞工，各種津貼與方案多元且複雜，對民眾來說根本不容易理解他的權益到底有哪些，而且政府單位也不會主動提醒。當職災勞工申請了勞保職災給付之後，也不跟勞工說一下、提醒一下還有其他保護專款可以申請，地方政府也有提供職災慰助金，但這類慰助金會有一些期限規定，以新北市為例，就必須在勞保給付通過後的三個月內申請。我之前就遇到一個職災勞工，他剛好過了期限幾天，結果就不能申請，原本可以領取的20萬就沒了。但勞工局也不會提醒民眾要注意一下其他補助的期限。

當職災發生後，勞工沒有辦法獲得完全補償，因為勞保給付和勞基法所規範的補償中間有落差，就只好去訴訟，走上法庭後律師就建議民、刑事一起告，可能提出了幾百萬的補償，雇主就覺得勞工獅子大開口，關係一定會破裂的。像日本，保險給付是涵蓋了雇主的補償責任，除非是在有過失的狀況下，勞工可進一步再提出民事上的損害賠償。德國的保險給付則更擴大範圍，涵蓋了民事損害賠償的責任，也排除了雇主的民事賠償責任，社會保險化的程度更高。

職災補償為什麼要做保險化？其實就是讓勞工心安，也是希望有一個好的循環，要用良性循環來取代追償雇主責任衝突的惡性循環。所以世界各國以保險來減少衝突的方式。

另外，保險或許比較可以帶動預防和重建，這可能是我個人的一廂情願，我覺得這樣可以讓保險減少支出。以目前的情況來說，預防與重建是透過政府預算支應，就變成能做多少就做多少，勞保局就變成只是負責審核現金發放的一個單位而已。我認為勞保局作為保險人的角色要轉變，做法可以參考就業保險的模式、參考就業保險各地就服中心的定位。同時也要思考如何統合職安署與各個傷病中心的功能，以及設置預防與重建法人機構。為了要降低保險給付的支出，保險法人很自然地就會來做預防和重建。

最後我想用兩張圖片來做個小結。這張18、19世紀的工廠圖，意味著在工業化時期，我們對的是一個工廠老闆、單一雇主，在這個工廠裡，有勞動時間、勞動空間的限制，你要去追償可能會比較明確，但是我們光是這樣就已經沒有做好。

現在的工作景象已不復如此。在第二張圖片裡，這兩人看起來好像很悠閒地在渡假，但你沒看到在陽傘底下，他剛剛才打完一通電話、回完工作上的電子郵件，現在的工作型態是無限時間、無限空間、多重雇主，勞動的時間非常擴散性的，工作的空間也不固定，也可能同時涉及多重雇主，如果更沒用保險來解決，對勞工將會更無保障。

鄧明斌（勞動部勞動保險司司長）

我在106年7月接下司長的工作，之前有4年的時間服務於勞工福利處，當時也接觸到職災勞工保護法的業務，後來因緣際會參與勞保局的職災勞工重建小組，當時我就一直在思考如何對職災勞工有一個比較好的立法。現在要推動職災勞工保險法單獨立法，就是要把保險與保護法兩個法整合在一起，這不是條文的整併，如果只是條文整併是非常簡單的，但這樣沒符合勞工的需求。

目前比較重要的是勞保條例是綜合保險，將職災與勞保綁在一起，有一些原則就會綁在一起，例如保險額度的上限、給付水準的上限等等，所以必須要脫離，才會有比較好的保障。我們也覺得說，因為職災補償無法完全滿足勞工的需求，保險給付與實際需求之間有gap，包括給付上限、投保上限都有限制，即便雇主已經有幫勞工加保，保費也全由他支付，但因為保險制度的設計，雇主還要再掏錢出來去補那個gap，這樣對雇主也不盡公平。我們希望可以透過修法給予職災勞工完整的給付，當然可能短期內可能沒辦法把勞基法裡的雇主責任全部都社會保險化，但是我們這次的立法一定要朝這個方向來處理，兼顧勞工與雇主的需求。

當然剛才也有談到職災保護法、職業傷病的預防與重建現行的一些問題，造成人才流失、經費不穩定等等，這也讓我們在推動職災預防、重建這一塊遇到一些困難，也希望這些問題透過這次職災保險單獨立法來克服，這樣才能給予職災勞工一個比較好的保障。

我想在談我們立法的具體規劃內容之前，先談我們這次單獨立法的立法目的。幾個目的，第一個我們希望提供職災勞工必要而完整的保護。在幾次研商工作坊上，職業工會團體會認為既然是要解決現行四人以下未強制納保的問題，也不過30幾萬而已，需要去單獨立法嗎？去充實相關的法律條文不就好了。其實不盡然，即使是現行勞保加保勞工一千多萬人，在發生職災時給付不足之處，我們希望透過立法去提供更充足的保障。第二才是我們希望所有從事勞動的工作者，都能受到職災保險法的保障，這個部分就必須擴及到四人以下的所有被保險人。只要他是受僱於事業單位，就必須受到職災保險法的保障。

勞保沒有強制納保，像受僱於四人以下企業的勞工可能會在職業工會加保，有勞保身分的勞工有一千多萬，這些勞工也有保障不足的問題需要解決。職災保險的保費都由雇主負擔，但勞工的需求也要滿足，兩邊都需要顧及。而四人以下未加保，以及其他非典型就業勞工，我們也要透過其他的方式來保障。

第三，我們要保障勞工萬一發生職災，只要透過一部法就可知道完整的保障在哪裡，而不需要翻遍所有法令，一一去確認自己的權益。第四，透過提高投保薪資，豐富給付內容，可以儘量降低雇主責任，也許還沒有辦法百分百保險化，但希望可以更貼近，當然第一階段還沒辦法做到。會採取這樣的方式也是考量減少衝突與爭議，避免勞工為了拿到補償金，最後用低於法律保障的水準跟雇主和解，保險要讓勞工不需要跟老闆談，因為一定會比和解來得高。

第五，結合原有的預防和重建，當然這部分需要職安署的協助，做有機性的連結，以預防來減少職災發生，就會讓補償減少。現行以補助計畫的方式進行，讓大家沒有誘因，確實在受益人數與經費花費上都明顯都偏低，以後希望相關的補助、協助都帶進來，同時透過復工的獎補助，鼓勵勞工重返職場。這才是職災保險的積極性目的，一定要有一套好的機制。

以上是勞動部這次修法的大目標，接下來我想談一下法案內容的重點，會是比較具體的內容。

凡是受僱者都要納入職災保險，包括勞保未強制納保的四人以下的勞工。這塊目前確實碰到很大的困難，當然我們一直也在思考，法律施行的時候，職業工會不會有立即性的衝擊，在作業上是不是也讓他們可以發揮一點角色。只要這一塊可以和他們溝通、可以取得共識，可以減少在立法院遇到的阻力。也許大家都知道工會有一些問題，但我們也不是要全部抹去。

加保工會的是比較長期性從事這個職業類別工作的勞動者，對於一些非典工作者，他可能是幾天、臨時性的工作，我們也希望開個簡便加保的管道，擴大加保對象，讓一些沒有辦法循一般管理的勞工，也可以同樣受到職災保險的保障。四人以下的事業單位，未來會認定只要有工商登記、稅籍的事業單位，即便只是僱用一人，都會是我們強制加保的對象。

第三，要提高投保薪資，如果和勞保一樣的天花板45,800元，一定會有缺口在，我們大概會將上限定在6、7萬之間，為什麼不用勞退的上限15萬？一來是這些高薪者的保費負擔，對雇主來說有點高，二來是他們發生職災的機率不高，所以大概是可以涵蓋九成的勞工。所以，除非是要求償民事賠償，不然，職災補償幾乎是和他的薪資差不多。

而投保的下限至少從基本工資起跳，未來基本工資是會訂在第一級。當然有一些資方團體反對，他會認為明明我才給一萬多塊，保險卻要我保二萬多。雖然這樣會增加保費，但是才可以提供保障，再怎麼樣都是要用基本工資來核付。萬一短期工、臨時工發生職業傷病，至少有一定程度的保障，這個增加真的不多。

再來職災給付的部分，因為現行給付的公式是以年資來計算，對一個剛開始工作就發生職災的年輕人來說，只能獲得很少的補償金。未來我們在失能與遺屬年金，以投保薪的一定比例、非以年資計算。依照失能的程度，未來會設計輕度、中度與重度，給予部分失能年金。

最近很多人，包括立委在質詢時都特別提到潛伏期長的職業病，發病都是離職退保後，目前勞保只給失能給付。未來像這類潛伏期長的職業病，我們會以授權子法的方式來訂立相關保障，保留一個彈性，除了失能給付之外，也會給予醫療與死亡給付。像是職災醫療，在離職退保後也要讓因工而病的勞工可以有醫療協助。那如果不是健保的部分，母法不明訂，同樣用授權子法來看勞工的需求是什麼，例如健檢追蹤。

我們對於職災保險法的立法原則是希望可以隨著變化做調整，可以有一些授權去做彈性的調整，尤其是職災重建，因為以前做得不足，現在一時要規劃也不是很清楚要給什麼樣的重建，會需要先執行一段時間後再來檢討。透過授權子法的方式，就不用修母法，以避免修法曠日費時，這樣的話就很不好。在一些必要的條文上，讓執行單位與被保險人可以有彈性。在重建這塊業務上還是必須由職安署來規劃。老實說，法案的討論還沒進入重建的項目，以後配套要怎麼做是有一些輪廓而已。另外，像職業病的鑑定還滿專業的，我們也是要收回中央讓它單軌化。

剛剛在執行長的簡報裡，看到保護專款好像很多錢，但其實收支沒有多少，以後就是算一筆經費，年初就給一定比例的錢，讓職安署有充足的經費去經營，沒有訂立法律的部分就是用授權行政機關去規劃進行。

不暪大家，無論是內部或是外部對於這部法還是有一些疑慮。我們所規劃的保險，一直朝向的目標是要讓勞工都能受到保障，勞工只要受僱，保險就會發生效力，只要發生職災，保險就會給付。現行制度因為要認定並不容易，所以回到申報主義，因此，有些雇主不幫勞工加保、不申報，這樣造成一些應加保而未加保勞工在發生職災時沒有給付，導致勞工自己去跟老闆要補償，我們一定要解決這個問題。現在是希望跟申報主義完全切割，會有一些相對的措施，當然會有一些困難，我們也在努力克服。

無論是內部或外部的反對聲音，我們都是要面對的，雖然有一些疑慮，但政府只是管理員，我們還是要考量勞、雇雙方的需求。我們秉持著只要在執行面比較容易處理也可以處理的話，我們就給到足夠為止。

以上是從立法目的到比較具體的內容，要到草案完成可能還需要一點時間，完成後我們還要辦個說明會，屆時會邀請各位給予草案一些建議、意見。我們草擬的法案還有哪些要修改，調整之後就要做法案預告，後續會在勞動部的法規會討論，目前的時程是儘快在明年六月以前完成。