石綿疾病的補償政策:日本、韓國與香港經驗(一)

2016.02.02
文/蕭汎如、鄭雅文、王榮德
 
一、前言

石綿被證實會導致石綿肺症(asbestosis)、間皮瘤(mesothelioma)、肺癌(lung cancer)、喉癌(laryngeal cancer)等疾病,從首次暴露至發病的潛伏期可達20~40年或以上。

許多工業先進國家在1960~1980年代大規模使用石綿,造成現今石綿疾病大量出現,推估在2010~2020年左右將會達到流行的高峰。石綿疾病是當前許多國家重要的健康政策議題,也是職業病補償的大宗。以德國為例,其職災保險涵蓋總人口的85%,具有全民納保的性質,在2012年一年間,德國職災保險即補償了3626件石綿疾病,佔當年所有補償職業病(15291件)的23.7%[1]。日本在2013年由勞災保險補償了1084件石綿相關職業病,佔當年所有職業病(7310件)的14.8%,另由石綿救濟法補償了24件石綿疾病[2]

台灣過去曾大量進口石綿原料,在1970至1980年代,石綿粉塵滿佈廠房的情景十分常見。至今石綿瓦、隔間板、石綿管、石綿保溫綿、石綿建材廢棄物也仍無所不在。但根據勞保局的職業病給付資料,石綿肺症及其併發症案例數每年大都不超過5位;職業性癌症並未區分類型,總件數每年平均不到10例。

整體而言,台灣的職業病被嚴重低估,石綿導致的職業病更是嚴重低估,原因包括:石綿疾病的潛伏期相當長使得因果關係難被認定、極少石綿作業曾進行採樣測定使得暴露劑量極難評估、惡性間皮瘤的診斷需進行特殊染色檢驗、石綿相關癌症發病後存活時間短因此較難提出職業病認定申請、許多罹病者在退休並退保勞保之後才發病、許多石綿作業工作者受僱於小型事業單位或為臨時工,等等;整體社會忽視石綿的健康危害問題,政府未主動告知勞工與社會大眾此問題、未建立有效的疾病通報監測機制,也是重要因素。

本文回顧日本、韓國與香港的石綿相關政策的發展歷程,以瞭解石綿議題如何進入公共政策議程,接著我們就石綿疾病的補償政策作初步分析,希望對台灣石綿疾病補償政策的改善方向提供參考資料。

二、石綿相關政策的歷史回顧


早在4500年前,即有使用石綿的紀載。自1850年左右,被稱為「神奇礦石」的石綿開始被大量開採與使用。至1930年代,石綿的健康危害即被確認,但1950年之後,石綿仍被大規模應用在許多產業。1970年代初期,國際組織開始宣導石綿的健康危害,並呼籲規範石綿的使用。1980年代,歐美先進國家陸續禁用石綿,但日本與韓國相對較晚,分別在2004及2009年才全面禁用,而台灣至今尚未全面禁用。本節扼要回顧日本、韓國、香港與台灣有關石綿的政策發展。有關石綿相關政策的發展歷程,可參見表一。

表一、石綿相關政策的歷史回顧




(一)日本

日本的工業化始於十九世紀末期,1886年,日本第一家石綿工廠在大阪泉南地區開設,該區也成為之後的石綿重度污染區。日本早期由加拿大進口石棉原料,大多用在軍艦、鍋爐、火車煞車皮等防火裝備的製造,但很快也廣泛應用在紡織製品。二次世界大戰期間,由於加拿大對日本禁運,日本因而積極在境內開採石棉礦;當時為日本殖民地的台灣(花蓮豐田)與韓國也在此時期開闢石綿礦場。

戰後日本經濟起飛,石綿進口量在1950年之後快速上升,到1974年達到最高峰,使用在石綿管、石綿板、石綿瓦等產品的製造上,石綿噴鍍法也成為普遍的施工方式[3]。

1950年代至1960年代,日本的職業災害與公害事件層出不窮,包括著名的四大公害事件(水俁病、四日市哮喘病、痛痛病、油症),引發勞工與民眾的大規模抗議。日本政府為了回應民意壓力,陸續頒佈職業安全與公害防治法案,包括1960年的《塵肺症法》、1967年的《公害對策基本法》、1968年的《空氣污染防治法》、1972年的《勞動安全衛生法》、1973年的《化學物質審査規制法》與《公害健康被害補償法》等。日本也在1975年禁用石綿噴鍍工法,開始管制毒性較強的青石綿(crocidolite)[4]。

日本自1950年代以來進行不少工業衛生與職業醫學調查研究;第一件「石綿肺症」案例出現在1954年,該個案根據勞動基準法獲得職業病認定與補償;1978年,第一件「間皮瘤」(或稱中皮腫)被認定為職業病,同在1978年,政府公布石綿引起間皮瘤與肺癌的職業病認定指引[5]。

然而,在1980年代西方先進國家紛紛禁用石綿時,日本政府仍未積極管制。1987年,日本媒體曾大幅報導學校建築物的石綿暴露問題,引起民眾恐慌;1995年,日本發生阪神大地震,造成大量建築物傾頹倒塌,但日本政府並未告知民眾石綿的危害,導致拆除與清運工人及居民暴露在厚重的石綿粉塵中,受到輿論批評。2005年6月,三位居住在尼岐市(Amagasaki)「久保田」(Kubota)機械製造廠附近的居民,因罹患間皮瘤而向久保田公司提告。媒體緊接著揭露久保田員工在1978年至2005年之間,有79位因肺癌或間皮瘤過世,接著又進一步指出,有34位員工家屬及工廠附近的社區居民,因罹患間皮瘤而過世。此事件對日本社會造成極大衝擊,史稱「久保田震撼」(Kubota Shock)。

「久保田震撼」事件後,日本的石綿訴訟案快速增加,在民間非政府組織的協助下,罹病者不僅向石綿工廠提出集體訴訟,也向各地方政府提告。日本政府在2006年二月快速頒佈「石綿健康傷害救濟法」,用來補償因石綿暴露致病的社區民眾。

2014年10月,日本最高法院做出判例,指出日本政府必須為過去安全衛生管理上的行政怠惰,對30位罹患石綿疾病的勞工及其家屬負擔損害賠償責任,賠償金額3億3千萬日圓(約6,600萬台幣)。法院宣判後,厚生勞動部部長正式向罹病勞工道歉,為日本石綿疾病補償運動重大事件之一。目前仍有多起集體訴訟進行中。

由上述回顧可發現,在日本,媒體報導與訴訟,是促使政府積極面對石綿危害的重要因素。

(二)韓國

韓國在二次世界大戰期間,為了供應戰時日本的軍事需求而大量開採石綿礦產。戰後,南韓的石綿產業蓬勃發展,來自日本、德國的資金大力挹注南韓的石綿工業。從1960年代至1980年代末期,韓國勞工大量暴露於石綿粉塵,但政府並沒有管理或保護措施,即使在1981年《産業安全保健法》頒佈後,社會大眾對石綿危害仍未重視。

1990年,南韓頒佈特殊化學物質管理法,並將石綿列為特別危害物質加以管制;1993年,南韓首次進行了石綿相關疾病的全國性調查,此年,石綿導致的惡性間皮瘤病例被報導,促使政府開始正視石綿問題。自1990年代後期,韓國開始積極管理石綿,包括1997年禁用青石綿與褐石綿、2002年大幅降低容許濃度等等;南韓的石綿製造業也因工業衛生規範日益嚴格,快速外移至中國與東南亞地區[6]。

在2000年到2007年間,韓國職災保險認定了65件石綿相關職業病。2009年,南韓全面禁用石綿製品;2010年,韓國政府頒佈《石綿損害救濟法(Asbestos Damage Relief Act)》,用以補償未被職災保險涵蓋的石綿疾病受害者[6]。


(三)香港

香港有關職業傷病補償的相關規範,大都是在1997年歸返中國之前由英國殖民政府所制定的,包括香港基本法中的《僱員補償條例》(Employees’Compensation Ordinance, ECO)以及1980年針對塵肺症頒布的《肺塵埃沉著病(補償)條例》。根據後者,香港政府向營造業及礦場徵收補償基金,設置「肺塵埃沉着病補償基金委員會」(Pneumoconiosis Compensation Fund Board)。該委員會為法定組織,主要業務為:對矽肺症、石綿肺症、間皮細胞癌以及其他粉塵暴露引起的塵肺症勞工提供補償、復健與預防服務。此補償基金也支助職業傷病的預防、教育與政策研究,也針對營造業等高暴露職業族群,提供免費健康檢查與追蹤服務。

除了上述法定組織之外,成立於1984年的「香港工人健康中心」(Hong Kong Workers’ Health Centre,簡稱工健)亦在石綿議題上扮演重要角色。該組織為民間團體,由塵肺症補償基金支助經費,工作業務包括教育宣導、法案研擬、政策倡議、協助塵肺症患者。工健在2007年著手石綿職業病補償政策的修訂,促成了2008年《肺塵埃沉著病(補償)條例》的修訂,將間皮細胞癌納入石綿導致的相關疾病的補償範圍。

近年香港政府積極推動都市更新,以屋齡30年以上的房屋作為拆除或改建的補助標的,而這些房屋大多興建於1960~1970年代,也就是石綿建材被大量使用的時期。舊屋拆除改建與廢棄物清運過程中可能造成的石綿暴露,為香港當前重要的政策議題。自2014年4月14日起,香港根據《空氣污染管制條例》第80條,已全面禁止進口、轉運、供應和使用所有種類的石綿和含石綿物料。


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[1]包括包括1846件石綿肺症、806件石綿引起的肺癌或喉癌、975件間皮瘤,以及19件石綿合併多環芳香烴(Polycyclic Aromatic Hydrocarbons,簡稱PAHPAHs)暴露所導致的肺癌。
[2]包括382件石綿引起的肺癌、528件間皮瘤、44件良性石綿胸水、53件瀰漫性胸膜肥厚、77件石綿肺症;資料來源http://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/。